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CONCESIONES ¿VÍAS PARA EL DESARROLLO?

Patricio Lanfranco
Economista

A seis años de la puesta en marcha de la Ley de Concesiones, y con varios proyectos realizados, y otros tanto en proceso de construcción, es necesario detenerse a examinar que es lo que ha significado para el país este proceso liderado por el Ministerio de Obras Públicas, MOP. Según la propia definición del MOP, la labor del Ministerio es "la creación de infraestructura para el desarrollo social y productivo" y específicamente la de concesiones es "liberar recursos estatales en infraestructura para dedicarlos a proyectos de mayor impacto social"

Sin embargo, el hecho de que hoy día el MOP enfrente a los menos 13 conflictos con las comunidades afectadas por estos proyectos -10 de ellos relacionadas con carreteras- (Reserva Nacional las Chinchillas, Laguna Conchalí, Troncal Sur Ruta 68, Costanera Norte, Costera de Isla Wuapi, By pass Temuco, Puente Chaihuín, Costera por territorio Mapuche Lafkenche, Costera por territorio Mapuche Huilliche, Reserva Río Contaco), nos hace pensar que los objetivos no se están cumpliendo de la manera anunciada.

Si hay algo que nos parece absolutamente claro, es que las inversiones públicas tienen efectos en las conductas de los privados, y mucho más claro aún es su impacto en diferentes áreas del desarrollo, particularmente en su relación con la pobreza.

El caso del transporte urbano por ejemplo, no sólo tiene relevancia para "mover" a los habitantes de un lado a otro de la ciudad, sino que tiene íntima relación con otras áreas y aspectos de la vida ciudadana y que parecieran estar ausente a la hora de hacer los cálculos de la evaluación social de una política determinada, o de proyectos específicos.

1.- Economía. Largos viajes, congestión, mala calidad del servicio implica necesariamente una disminución en la productividad, influyendo directamente en todas las áreas de la economía.

2.- Pobreza y equidad. Si aumenta la tasa viajes en transporte privado, el # de viajes en transporte público disminuye, afectando la posibilidad de invertir privadamente en transporte público por la baja de los retornos, generando un deterioro en la calidad del servicio que sufrirán los "pobres". Hoy, los más pobres ya pasan entre 2,5 y 3,5 horas trasladándose de su casa al trabajo y viceversa (Santiago). Son además los más pobres, quienes sufren más fuertemente el impacto del deterioro ambiental, salud y seguridad, debido a la ubicación de sus casas, por el tipo de trabajo que realizan, y porque no tienen el dinero suficiente para prevenir enfermedades o sanarse adecuadamente de ellas. " Una adecuada política de transporte, tiene relación con la distribución del Ingreso"

3.- Medio Ambiente y Salud. La contribución del transporte a la contaminación ambiental es significativa, ya sea por congestión, emisión de gases, calidad de los combustibles usados, polvo, ruido, y ocupación de espacios públicos. Esto afecta directamente la salud de los ciudadanos, generando una serie de costos públicos y privados que no son asumidos en propiedad por los causantes. Esto a dado pié para que algunos diputados y miembros del Colegio Médico de Santiago sostengan que es necesario la incorporación de indicadores biomédicos para la determinación de estados de alerta, pre-emergencia y emergencia ambiental. Santiago tiene una altísima tasa de enfermedades "mentales". Si además consideramos los accidentes del tránsito, la situación se torna más grave aún.

4.- Educación. Una altísima proporción de los viajes se realiza por motivos de estudios escolares. Los mejores colegios de la Educación pública se encuentran en la zona céntrica. Una relocalización o creación de colegios de igual calidad en zonas de alta densidad poblacional ahorraría viajes y dinero, una vez mas, a lo mas pobres.

5.- Diseño de la Ciudad. Políticas de desarrollo inmobiliario, con zonas "autónomas" con servicios, industrias, colegios, comercio, etc. ayudaría a evitar viajes motorizados, redundando en mas viajes a pié o en bicicleta, con efectos positivos en la salud, la seguridad, y la ocupación de espacios públicos. La generación de parques, ciclovías, corredores ecológicos (calles estructurantes, con vegetación nativa que ayude a unir los ecosistemas que rodean la ciudad) incentivan la caminata y mejora la calidad de vida. Una reciente encuesta desarrollada por los alumnos de Arquitectura de la Universidad Arcis de Santiago reveló que sólo viaja el 1% de los estudiantes en bicicleta y otro 4% lo hace en bicicleta-metro/bus. Sin embargo, el 84% de los varones y el 74% de las mujeres lo haría en bicicleta si es que hubieran redes seguras de ciclovías para llegar a la Universidad.

6.- Inversiones Públicas y privadas. El destino de las inversiones públicas determina la conducta de los privados. Los incentiva al uso de determinado tipo de transporte: Más y mejores autopistas, condiciona al uso del automóvil, a la pérdida de espacios públicos, incentiva la contaminación. Por el contrario, la peatonización de calles, ampliación de veredas, conexión de parques, construcción de metros, vías segregadas para transporte público, estimula el caminar, el uso de transporte público, recupera espacios públicos, mejorando de paso la seguridad, la confianza en la ciudad.

De allí entonces, que no es una cosa menor evaluar correctamente las políticas de inversiones públicas y privadas en el sector transporte. Y con mayor razón, dada la magnitud de las inversiones, se hace necesario evaluar las concesiones, tanto desde el punto de vista económico como desde una visión de su justificación teórica.

¿Quién decide qué concesionar?

Pareciera obvio que la respuesta debiera ser: El Gobierno. Pero claramente NO ES ASÍ.

Si uno analiza la evolución de la participación privada en las inversiones públicas, (ver anexo Inversión Ministerio de Obras Publicas 1990-1999) se puede observar, desde 1993 a 1999, ésta a aumentado desde 2 Millones de Dólares (0,0046%) a 692 Millones de Dólares (47,8%) respecto de las inversiones directas del Estado. Esto, que se ve como un magnífico logro de parte de la Unidad de concesiones del MOP, conlleva el siguiente peligro: Todos sabemos que el objetivo fundamental de cualquier empresa, es maximizar sus beneficios económicos, lo que no necesariamente (por darle el beneficio de la duda) coincide con el beneficio social. Ahora bien, dado el actual Sistema de Concesiones, el MOP debe diseñarlas de manera de ser "un atractivo negocio" para las empresas concesionarias, que de otra manera no se interesarían en participar en las concesiones. En consecuencia, quién decide si es "atractivo" o no el negocio, son las empresas privadas, y por ende ellas terminan decidiendo qué proyecto se hace y cual no. Un caso patético de este grado de decisión, fue la licitación del proyecto Costanera Norte, donde a pesar de las garantías enormes (incluyendo un subsidio directo de 60 millones de dólares) que ofrecía el Estado para la empresa ganadora, fracasó dos veces la licitación, por no haber interesados. El MOP, diseña un nuevo "paquete más atractivo" que incluye un aumento del subsidio a 80 Millones de dólares, seguros de cambio de moneda, el pago directo de un tope mínimo del 85% del tráfico proyectado, y negocios inmobiliarios anexos con los terrenos expropiados en Independencia, estacionamientos, etc.

El actual Ministro del MOP, Carlos Cruz le aseguró a la comisión de transporte de la Cámara de Diputados, que el pago que recibirían por parte de la empresa licitadora al obtener la concesión, "sería del orden de los 60 a 70 millones de dólares, en consecuencia el financiamiento del subsidio directo estaba asegurado por esa vía". Llegado el momento de la licitación, se presentó una sola empresa, Impregillo (un consorcio italiano) y ganó la licitación haciendo una oferta de 12 Millones de dólares. Quedó claro el enorme poder de decisión de las empresas. Y al llegar en 1999 a ser casi el 50% de las inversiones públicas, implica que su influencia sobre la decisión de que tipo de infraestructura, para qué y para quién se hace esta infraestructura pesa de igual a igual con el gobierno, que se supone persigue el beneficio social de todos los ciudadanos.

De allí entonces, de que aunque habiéndose producido una democratización importante en el país, la ciudadanía no tiene un poder real de participación en este tipo de decisiones, desarrollándose conflictos de carácter social, ambiental y económicos, y las resoluciones de la autoridad (por lo ya expuesto) caminan en concordancia con los fuertes intereses económicos, empresariales y gremiales que presionan por mantener sus cuotas de participación en un negocio insuficientemente regulado, a pesar de las enormes consecuencias sociales, políticas, económicas, ambientales, de salud, y arquitectónicas que tiene el transporte urbano e interurbano.

Marco Teórico: Todo depende del cristal con que se le mire.

Desde el punto de vista de la economía neoliberal actual, podemos analizar que ha pasado en el Mercado del Transporte a la luz de los conceptos económicos en boga de la Economía Social de Mercado. La libre competencia en los mercados debería –según los teóricos actuales defensores del sistema- solucionar de manera eficiente la asignación de los recursos en el mercado del transporte (empresarios), la maximización de la utilidad de los consumidores, y que el Estado no intervenga con su mano distorsionadora en este Mercado. Podemos observar, que ni los empresarios, ni los consumidores, ni tampoco el Estado se encuentran satisfechos con esta libre competencia, y que por el contrario todos los agentes involucrados, de una u otra manera, a veces contradictoria exigen regulaciones, libertades de precios, e intervenciones abiertas del Estado. (camioneros, dueños de buses, usuarios en general).

El nuevo "Plan Maestro de Transporte 2000-2006" para Santiago tiene como objetivo "trasladar la competencia desde las calles a la licitación", intentando reordenar el transporte público, integrarlo, reorganizar recorridos para que no se dupliquen, y licitar "áreas" independientes pero coordinadas entre sí. Entonces ¿Es capaz la libre competencia de aplicar su "mano invisible" y asignar eficientemente los recursos desde un punto de vista privado y social? Pareciera que la sola mención de este plan Maestro nos da la respuesta a la pregunta. El Mercado ha sido absolutamente ineficiente en la asignación de recursos en el área de transporte, y en consecuencia se hace mas que necesario, imprescindible una activa participación de un ente regulador que pueda intervenir el mercado de manera global.

Desde otra perspectiva, la economía ambiental, nos ofrece otra visión al incorporar las externalidades que se producen con el uso de transporte, entrega un valioso instrumental a la hora de intentar comprender la percepción ciudadana. Costos que no consideran los empresarios o el Estado, son finalmente cancelados por toda la ciudadanía, como el caso de la contaminación, congestión, uso de espacios públicos, salud mental, accidentes de tránsito, seguridad ciudadana, productividad en general, etc. Seguramente, a la hora de evaluar socialmente los proyectos de inversión que se han realizado, sumando las variables de externalidad, estos proyectos no habrían generado un retorno mínimo del 12% que es exigido por ley para la aprobación de ellos.

Finalmente, si tomáramos en cuenta una visión de la economía ecológica, de creciente desarrollo en la búsqueda de la sustentabilidad de la actividad económica, nos encontramos con los aportes de su instrumental conceptual en el momento de la evaluación social, concepción de desarrollo y crecimiento, reciclaje, conductas responsables y cálculos de nuevos indicadores que contemplen las pérdidas para las nuevas generaciones.

Una mirada mas realista sobre las consecuencias que tiene el "hacer" o "dejar de hacer" para la sociedad en una determinada área, se debe incorporar a los proyectos de inversión. Precisamente, porque Chile se encuentra en "vía de desarrollo" (concepto discutible por lo demás) no se puede dar el lujo de cometer los mismos errores que los países mas desarrollados, los que ya vienen de vuelta, por ejemplo, de sus políticas de incentivo al uso del automóvil: Prohibición de circulación en áreas extensas para el auto, desmantelamiento de carreteras, redes integradas y exclusivas para transporte público, redes de ciclovías seguras, etc.

Me parece de vital importancia poder analizar bajo estas tres visiones, el mercado del Transporte Urbano, en la búsqueda de una evaluación más objetiva que considere la calidad de vida como un objetivo prioritario a resolver por el desarrollo económico actual y futuro.

A modo de conclusión de este trabajo, me parece de gran importancia seguir avanzando en la construcción de un instrumental económico que incorpore por una parte una visión global y estratégica de largo plazo, es decir un concepto de sustentabilidad, y por otra consolidar la presencia de la participación ciudadana en el debate público incipiente sobre transporte, única manera de asegurar que las políticas e inversiones públicas sean asumidas con compromiso de parte de los usuarios, porque serán representativas de sus intereses.

La ciencia económica debe dejar de ser patrimonio de una elite, sobre todo, cuando quienes la manejan -un puñado de personas, normalmente ajena a la vida cotidiana- toman decisiones que involucran hasta las más mínimas acciones de las personas en la actualidad y en el futuro.

Las Concesiones, de la manera actualmente diseñadas, son probadamente fracasadas en México y Brasil. Tiene el mismo efecto que las tarjetas de crédito: Dan la ilusión de consumir hoy, lo que irremediablemente tendremos que pagar mañana.

Bibliografía