LA PASTA Y EL PANTANO
LUCCHETTI Y LOS PANTANOS DE VILLA
CONFLICTO SOCIOAMBIENTAL
ENTRE UNA ZONA INDUSTRIAL
Y UN AREA NATURAL PROTEGIDA
EN LA CIUDAD DE LIMA, PERU

ANALISIS PRELIMINAR DEL CONFLICTO
(versión preliminar)
Preparado por Carlos Rojas Marcos (RAAA - Foro Ecológico)
(Por encargo del Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales de Chile)

Resumen del Observatorio

ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL CONFLICTO

NATURALEZA DEL CONFLICTO

En este caso el problema de fondo no está en terminos de propiedad del terreno, del origen nacional de sus capitales, que sea una industria contaminante, o que use inapropiadamente los recursos naturales. El conflicto se hace evidente por la transgresión que hace la empresa de normas y procedimientos existentes en dos ámbitos: administrativo-municipal y ambiental.

Pero, pese a que en la argumentación de los principales actores (Lucchetti, Municipalidad de Lima, población) se resalta el tema del cumplimiento o incumplimiento de las normas y procedimientos, lo que está en la base del diferendo son valores y modelos de desarrollo diferentes aplicados en torno a los usos posibles o deseables de una porción del territorio de la costa y la ciudad de Lima.

Específicamente, el conflicto es de caracter ambiental, en tanto se refiere a un fragil ecosistema natural (lagunar costero) con gran diversidad de vida silvestre (550 especies). Pero el conflicto también es político por las decisiones que puedan tomar (la municipalidad y el gobierno central) sobre los usos posibles o deseables de la parte legalmente protegida (Zona Reservada de 250 hectáreas) como de su zona de amortiguamiento (2000 hectáreas).

En este sentido el conflicto trasciende en contenido y el tiempo al "caso Lucchetti", llevando a cuestionar las decisiones de política y las normas que rigen el desarrollo económico y ambiental de la ciudad e incluso el país.

En términos generales dos son los grandes temas de fondo abordado por los actores en lo que va del conflicto.

El primero se refiere al manejo del territorio. Este tema tiene a su vez dos componentes: el área protegida (de competencia del gobierno central a través del INRENA) y la zonificación de uso del área adyacente (de competencia municipal).

En tanto área natural protegida, resulta claro que los actores reguladores han tenido suficiente tiempo para definir las adecuadas condiciones de protección del ecosistema Pantanos de Villa.

La Zona Reservada Pantanos de Villa fue establecida en 1989. Para la legislación peruana la categoría "zona reservada" ha sido una forma legal y efectiva de protección, pero de caracter transitorio y debil para los fines de la conservación. En los años siguientes, los intentos por establecer los Pantanos como Santuario Nacional (categoría de conservación legal más estricta) no prosperaron por falta de decisión política.

Aunque la protección de las áreas adyacentes ha tenido base legal (artículo 97 del Código del Medio Ambiente aprobado en 1990) a todas luces no ha sido suficiente. Por esta razón, la Ley de áreas protegidas, sancionada a mediados de 1997, recién "considera por primera vez el concepto de zona de amortiguamiento y aclara el sentido y función de las zonas reservadas dentro del sistema".

Si bien es cierto que una definición legal no garantiza la conservación de los ecosistemas, para el caso de Pantanos de Villa, una mayor precisión y fuerza legal podría haber creado condiciones diferentes para el manejo del área protegida (250 ha) y las zonas adyacentes (2000 ha).

Sobre la voluntad política en torno al tema, puede notarse que por parte del gobierno central hubo marcada ambivalencia. Por un lado dispuso su cuidado mandando la intervención del mismo ejército a través del ministerio de defensa; por otro no dio curso a la propuesta de conversión de Los Pantanos de Villa en Santuario -aunque esta responsabilidad mas bien puede atribuirse al ministro de agricultura de entonces-.

Similar ambiguedad caracterizó también el comportamiento municipal. De un lado la municipalida de Chorrillos incorpora la conservación de la zona dentro del plan de ecodesarrollo (1989), emitiendo también una gran cantidad de disposiciones administrativas (sobre todo a fines a fines de 1993); por otro lado este mismo municipio, junto con la Municipalidad de Lima, otorga autorizaciones para el drenaje y relleno de terrenos, como la instalación de grandes industrias en la misma zona en la que hoy se instala la planta de Lucchetti.

Otro factor que abonó a la inestabilidad de la zona fue su consideración como Parque Zonal y su administración a cargo del servicio de parques de la municipalidad de Lima (SERPAR) y no a cargo del INRENA (autoridad nacional del sistema de áres protegidas). Esta situación puso a los Pantanos de Villa en medio de las disputas políticas en torno a la administración del conjunto de parques zonales. Esta tensión todavía continúa, luego de varios intentos de sanción: en 1993 se planteó su distritalización, en 1994 su manejo por un patronato, aprobándose en 1996 -por Ley nacional- su administración distrital y por Ordenanza (Ley municipal) continuar el manejo centralizado del conjunto de parques.

El segunto tema vinculado al manejo del territorio es el de la zonificación del área de amortiguamiento, uno de los puntos más debatidos en el conflicto Lucchetti. En este caso también las autoridades municipales tuvieron tiempo suficiente para procesar las modificaciones necesarias. La propuestas fue hecha en 1991, no logrando ser efectivizada hasta hoy.

La conciencia de esta omisión es clara tanto por parte de la municipalidad como de la ciudadanía."Hubo falta de previsión municipal para preservar la zona de amortiguamiento y no cambiar la zonificación" declaró el alcalde Alberto Andrade, luego de instalado el conflicto con Lucchetti. "La Municipalidad de Lima cometió un gravísimo error al calificar a un área adyacente a la zona reservada como zona industrial" declaró por su parte el presidente del Patronato, al momento de plantear el conflicto en el mes de julio.

Tanta fue la falta de visión de municipalidad de Lima que ella misma, cometió graves errores: dispuso (en 1989) la construcción de autopista que hoy corta los pantanos. También permitió la instalación del autodenominado grifo ecológico (en 1993), legitimando el uso industrial de dicha zona, hecho que se percibe ya claramente en 1994 con la colocación de los primeros carteles anunciando la instalación de industrias, entre ellas una molinera. Esta tendencia probablemente hubiera continuado de no ser por la indignada reacción ciudadana y la masificación del interés por el cuidado del área.

El segundo gran tema está referido a los impactos ambientales de las actividades productivas, hecho que hoy es evaluado a través de los famosos Estudio de Impacto Ambiental, instaurados en el país con el Código del Medio Ambiente (DL.613 de agosto 1990).

Según la Ley marco para el crecimiento de la inversión privada (DL. 757, de noviembre 1991), que definió las reglas de juego económicas y ambientales que hoy rigen en el país, dispuso que las actividades económicas que impliquen riesgo ambiental requerirán necesariamente la elaboración de estudios de impacto ambiental previos al desarrollo de dichas actividades (Art.51).

Esta misma norma encarga a las autoridades sectoriales la implementación de esta disposición. Sin embargo el Reglamento de protección ambiental para el desarrollo de actividades de la industria manufacturera fue aprobado recién en setiembre de 1997 cuando ya la planta Lucchetti estaba construida.

Que la empresa estaba obligada a encargar un EIA nadie discute. Lo que sí se debate es quién o quienes elaboran el estudio, la consistencia técnica de este estudio tiene, así como las condiciones de aprobación.

La elaboración técnica del EIA tuvo como protagonistas dos empresas: la primera pequeña y con irregularidades en su registro (Ecofish), la segunda es grande y prestigiosa (SGS).

Según el EIA la actividad no causará daños al ecosistema. Para expertos independientes los EIA tienen serias deficiencias, siendo parte sustantiva del conflicto general.

El trámite de la aprobación del EIA es igualmente parte fue del conflicto. Para la municipalidad de Lima y sectores ambientalistas la aprobación del EIA debió ser previo al inicio de las obras. Para la empresa no se requería la aprobación, sólo su presentación. Para INRENA y un sector del Concejo Metropolitano la aprobación el EIA incluyó la condicionalidad del logro de la certificación ISO 14000, exigencia que puede ser inviable en tanto no existe norma que la haga obligatoria en el país.

 

MOMENTOS Y AMBITOS DEL CONFLICTO.

En términos generales pueden distinguirse tres grandes momentos.

El primer momento es de emergencia del conflicto y abarca tres meses (de mayo a julio). Se procesa en los escenarios público y social.

En general este tiempo se caracteriza por la ilegal y rápida construcción de la planta por parte de la empresa Lucchetti, frente al cual ocurre una doble reacción de protesta, ambas acogidas por los medios de comunicación.

La primera, de expertos ambientalistas como OACA (que señalan que la "consolidación de un área industrial en la zona de influencia de Pantanos de Villa está estrangulando el área natural"). Similar es el temperamento del Equipo Técnico del Plan Maestro de los Pantanos, que presenta públicamente su propuesta con el propósito de "realizar una gestión institucional común e integrada del área natural y su entorno urbano que permita revertir los deseguilibrios existentes y mejorar las condiciones de vida de la población, incrementar la biodiversidad y recuperar el paisaje".

La segunda, corresponde a ciudadanos residentes en la vecindad de los Pantanos; es el caso de R. Remolina, (Presidente del Patronato de Defensa de los Pantanos) que declara públicamente su protesta por el hecho indicando que "la Municipalidad de Lima cometió un gravísimo error al calificar a un área adyacente a la zona reservada como zona industrial. Esta categorización es la base legal que permite la presencia y construcción de instalaciones industriales en la zona".

El segundo momento es de escalamiento del conflicto, que abarca cinco meses (de agosto a diciembre). En este tiempo de abren además otros escenarios de confrontación: administrativo, técnico, político.

En general, este tiempo es de exposición de argumentos y debate de opciones de solución y resolución, notándose todos los matices posibles. (Ver el desarrollo de este punto en el acápite D "posiciones e intereses en juego").

Pese a existir algunos acercamientos, no logra plasmarse un espacio de negociación y colaboración de actores sobre los temas de fondo, ni sobre las formas de procesamiento de las diferencias.

El tercer momento es de agudización del conflicto, que comienza en el mes de enero y es en el que se encuentra. En este tiempo se abre además el escenario judicial, ante la imposibilidad de establecer espacios de negociación y solución-resolución alternativos. (Ver acápite E "opciones de solución posibles").

En este ámbito -de fuerza- existen opciones de resolución favorable para ambos bloques de interés, siendo por ello un escenario altamente riesgoso para las soluciones de fondo desde el punto de vista de los intereses ambientales.